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国资委职能转变:自我革命决不会纸上谈兵

时间:2017-06-22   字体显示:    

 江西省政府出资监管企业监事会主席       王成饶 

2016—2017年两会期间,全国人大两次召开国企改革记者会。当被问到自身改革和职能转变时,国务院国资委负责人都强调四个字:“壮士断腕”。国务院国资委主任肖亚庆说,国资委自身的改革是关系全局的要点。对国资委自身的改革,要坚定不移,要贯彻落实中央的要求,要有壮士断腕的决心,不该管的坚决去掉。

2015—2016年,国资委在进一步健全完善国资监管制度体系、推进国资委职能转变和机构调整、强化监督防止流失三个方面取得实效。而2017年4月底,国务院办公厅转发《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》(以下简称“《方案》”),国资委以“壮士断腕”、“自我革命”的勇气推进职能转变更是迈出了实质性步伐。

作为国企改革的重要推动者,国资委自身的改革至关重要,可以说,职能转变能否成功是决定国企改革和国资监管体制改革成败的关键,因此,《方案》的重要性并不亚于1+N文件体系中的其他文件。

有哪些“硬”措施?

《方案》再次重申了国资委代表国务院依法履行出资人职责的定位,特别强调,专司国有资产监管,不行使社会公共管理职能。“专司”、“不行使”这两个词将国资委做什么、不做什么表述的非常清晰,力促国资委能从社会公共管理事务中,从本应由相关职能部门承担的事务中解脱出来。

《方案》推行了清单管理办法,明确了以权力清单和责任清单为主要手段的授权管理方法。明确了出资人的四项任务,即:重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。

定位清晰、原则明了、任务详细,目的是为防止各级国资委及其部门在履职过程中越界、擅权、扩权问题的发生,同时又为国资委回绝不应承担的责任提供了依据。

除此之外,《方案》对监管工作的多个方面尽可能地进行了规范,以减少自由发挥和选择性行权的空间。

在管理范围上,国资委对企业的管理由过去的全面介入、重点延伸,变为重点管战略、规划和主业认定。

在项目管理上,从具体项目的许可性审批,变为分级限权和授权的清单式管理,主业投资决策权完全交给企业,非主业控制一定比例——这一点与原来确定的非主业一律不做的原则有积极和灵活的变化,企业还是需要一定比例的非主业项目,作为战略性投资。

在投资管理上,由投前的审批、严管,变为投后的问效与问责,提出落实投资主体责任,完善投资监管制度,开展投资项目第三方评估等三项举措,放的充分,管的关键。

在监管标的上,由管企业经营行为,变为管资本运营,提出了围绕服务国家战略目标和优化国有资本布局结构,推动国有资本优化配置,提升国有资本运营效率和回报水平的资管目标。

在监管重点上,由存量资产管理为主变为既重存量也重增量管理,提出通过市场化方式推动设立国有企业结构调整基金、国有资本风险投资基金、中央企业创新发展投资引导基金等创新发展型基金;由重经营行为管理变为重点强化监督管理,提出加强对制度执行情况的监督检查,增加监督专门力量,分类处置和督办发现的问题,组织开展国有资产重大损失调查,形成发现、调查、处理问题的监督工作闭环。

在监管手段与方法上,由倾向于相对独立的监管体系,变为倾向于纳入公共监管体系,提出推动阳光监管,不再直接规范上市公司国有股东行为,推动中央企业严格遵守证券监管规定;由垂直一体化的统管变为分层授权管理,提出将延伸到集团子企业的管理归位于集团,层层建立权力和责任清单,层层落实保值增值责任。

上述改变都是可量化、可操作、可检验的“硬”措施,没有太多的自由选择权,可执行性非常强。对国资委来说,这些转变既有能力的挑战,又有权利与利益再分配的挑战,更有履职观念和习惯的挑战。这些措施有效针对了以往监管方面存在的管得多、管不到位、管得企业不满意的问题。对一个运行了14年之久,对百万亿资产负保值增值责任的组织而言,这样的改变是要担监管弱化风险的,新政在国资委管辖权内对旧有的监管体制和机制都做出了重大的改变。

抓住了要点,没有虚化

《方案》的指导思想非常明确地提出,出台方案的目的是为加快实现以管企业为主向以管资本为主的转变。指导思想不仅突出了以管资本为主的职能转变方向,在贯彻执行中央大政方针的基础上,进一步强调了国资委监管的前提——以管资本为主加强国有资产监管,以及监管所要实现的目标——提高国有资本效率、增强国有企业活力。

资本效率和企业活力是公司治理的重要目标和价值追求,国资委作为履行出资人职能的特设机构,抓住了这个目标和价值点,出资人的权益就得到根本性的保障,职能转变的聚焦点就没有虚化。

五项原则个个都奔着问题去

《方案》提出了坚持准确定位、坚持依法监管、坚持搞活企业、坚持提高效能、坚持党的领导等五项基本原则。

在准确定位的原则中,非常具体地明确了根据授权代表国务院依法履行出资人职责,专司国有资产监管,不行使社会公共管理职能。国资委成立以来,准确定位的要求一直未能真正实现,集出资人、老板、婆婆、政府事务执行者、公共事务管理者、国企各类社会性事务终极责任人等多重角色于一身。角色如同川剧变脸的脸谱一般多,监管很难做到专注、专业。不仅自身角色异化,同样也导致企业角色的异化,许多企业非经济组织的责任越来越多,不仅增加了财务成本、管理成本,更重要的是增加了大量的时间成本。

明晰了国资委的定位,针对性地解决了国资委偏离出资人职能,社会公共管理职能过多的问题,也连带解决了企业社会公共管理服务职能过多、过滥的问题,让国资委和国企都能专注于保值增值。

依法监管的原则要求建全监管制度体系,依权力与责任清单监管,在法律法规的框架下建立责任追究制度,针对了以往改革中存在的权交得出去,责任交不出去的问题,以及各级委托代理关系中权力边界不清,责任主体不明,责任追究叫得多,做得少等问题。

搞活企业的原则针对了放就乱、管就死的问题;提高效能的原则针对了强监管与高效率的二律背反问题;党的政治领导、思想领导、组织领导原则针对了企业党的建设中不同程度地存在虚化、弱化,政治意识不强、队伍不强、战斗力不强,党建与经营管理工作“两个中心”、“两张皮”的问题。

可以说五项原则个个都奔着问题去,对监管体制、机制方面存在的问题针对性很强。

监管将更精确强化

在党风治理、政风治理、行业治理从严、从紧的大背景下,国资委做出了看似放松管制的选择,这会不会导致资产损失和流失呢?

在公司发展的历史中,无论何种所有制形式下,企业组织中委托人与代理人的控制与反控制,制约与反制约一直是博弈热点,这是人性使然,与体制毫无关系。自由权力一直是所有人想往的,代理人是有权要求授权充分,但国企是公有制体制下功能有一定特殊性的经济体,国企管理者部分行使了公共权力(受托管理和经营公共资产),因此,过去国资委对企业用权严格监管有需要改进的方面,但并非全无依据和道理。

近年来,国务院国资委认识到了管控过多、过细的问题,也看到了腐败高发、频发现象下的监管漏洞,对企业监管的现状保持了客观的判断——同时存在越位、缺位、错位的问题。

在两会答记者问时,肖亚庆既谈了管得细的问题,也提了管得弱的问题。《方案》并没有简单地通过减政放权,以熄汹汹舆情,在优化监管方式、改变监管重点的同时,兼顾了越位、缺位、错位三方面问题的解决,体现了实事求是的态度。

从《方案》中能看到,职能的转变不是简单的放松管制,而是监管重点有所调整,方式进一步符合公司治理的通行规则,从某种意义上来说是监管的精确强化。

首先,监管职能的转变并没有把出资人的本质职能丢弃,《方案》非常明确地提出,将强化出资人监管与落实管党治党责任相结合、落实保值增值责任与搞活企业相结合。《方案》不是单纯强调经营行为合规性监管,这与银监会、保监会、证监会对监管对象行为合规性的单一监管要求有明确差异。同时在完善规划投资监管、突出国有资本运营、强化激励约束等三个关键环节上实施精准把控,同时在管好、不失活力、增值保值三个目标上都有追求,管理专业性显著提高。

历史数据表明,规划与投资失败是企业遭受毁灭性打击的主要因素之一,对企业的危害程度远高于日常经营风险,出资人在规划与投资上把关设防,目的是提高颠覆性风险的防范能力。

突出国有资本运营,是根据管理学中的能力边界原理和授权管理原则,体现管少、管精、管关键的要求,为提高管理质量和效率而设计的,抓住了资本效率和股东权益报酬率这两个关键指标,以保障增值目标的实现。

激励与约束是公司治理的逻辑原点和着力点,是出资人的基本权力之一,还是股东对公司合法控制的有效手段。

这三个环节的防线守住,企业发展的大方向就不容易偏离,大风险也不容易发生,风险点识别准、风控手段专业。

其次,《方案》明确了监事会监督的加强、改进、完善措施,既赋能(落实外派监事会纠正违规决策、罢免或者调整领导人员的建议权),又强化责任(建立外派监事会可追溯、可量化、可考核、可问责的履职记录制度),实现了监管的专业化、合规化和精准化,在“不该管”事项上放得彻底,在“该管”的事项上管得更严。

改革决不会纸上谈兵

《方案》在职能转变的指导思想、原则和新职能明确的同时,还具体精简了43项监管事项,整合三方面相关职能。此前,国资委已经根据职能转变的要求对内部机构进行了较大的调整,合并6个局,新成立4个局,更名5个局。值得一提的是,2016年国资委就新设了三大监督局,建立监督工作三大平台,主要职能是对发现问题的核查、分类处置、整改督办,形成工作闭环,补齐了监督工作有头无尾、虎头蛇尾的短板。

这次内部机构改革是国资委成立十余年来变化最大的,体现了主导者的决心。

国资委希望通过职能的改变和机构的调整,使国资监管工作更加聚焦在管好资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全等四项核心工作之上。通过组织结构的改变,保障和促进思想改变、观念改变、履职行为的改变,着力点完全正确。

改革从来都是阻力重重的工作,自我革命更是难上加难。但这次以职能转变为核心的监管体制与机制的改革,一方面有十八届三中全会对国有资产监督管理部门提出的要从管人管事管资产向管资本转变的要求;另一方面,是监管理念和监管方式的自然进化,是国企改革倒逼的结果,是增强国企活力的内在要求。外有趋势,内有动力,加上思想落实、机构落实、制度落实、方法落实,改革推进的基本条件已经具备,改革不排除仍存在效率问题,但绝不会只是纸上谈兵。

权力下放后企业如何接得住、管得好?

《方案》在明确放权的同时,落实了代理人的责任,多次提出落实企业投资主体责任。

提出加强对制度执行情况的监督检查。增加监督专门力量,分类处置和督办发现的问题,组织开展国有资产重大损失调查,形成发现、调查、处理问题的监督工作闭环。

提出围绕企业财务和重大决策、运营过程中可能造成国有资产流失的事项和关键环节,以及董事会和经理层依法依规履职情况等重点,着力强化当期和事中监督,监督关口前移,监督即时性、伴随性增强。

提出建立健全违法违规经营投资责任追究制度体系,完善责任倒查和追究机制,构建权责清晰、约束有效的经营投资责任体系。提出了层层建立权力和责任清单,确保企业接住管好国资委下放的权力。

投资项目第三方评估、重大损失专项调查、形成发现、调查、处理闭环、强化当期和事中监督、建立责任追究制度体系、清单管理等措施都是央企和地方国资实践证明有效的办法,《方案》第一次将诸多实践成果通过制度性文件固定下来,是监管机制优化与手段提升的具体体现。

从机制设计来看,权力的移交并没有让责任旁落,但制度和机制并不能完全决定结果,国企改革和国资监管体制改革要取得成果关键,还在执行和检查执行。

国企改革、国资监管体制改革是系统性工程,是持续优化工程,任何一项改革方案都是抓住当前的主要矛盾,很难做到面面俱到,更难一蹴而就。国资委“自我革命”的意义不仅在于“革命行为”是否全面,更重要的是格局、态度和决心。有了国家格局,有了积极的态度和行动的决心,改革的目标迟早会实现。

改革从来都只是一个进行时的事项。